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匸P コーヒーブレイク
参議院とは何か
1947〜2010
竹中治堅著 中公叢書 2010.05.25
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筆者はオーラル・ヒストリー手法を用い、1947年から2010年まで、その時期毎に
参議院が果たして来た重要な役割を解説してくれている。
今まで参議院だけにスポットを当て、日本の政治の流れを分析した本は無かった。
筆者が2000年頃から抱いて来た問題意識と、2007､2008､2009年度文部科学省
科学研究補助金に基づく研究成果の一部により、このような本を上梓された。
序章にある四つの問題、五つの課題設定といった学問的なアプローチは、この本
が生れた補助金の名残りだと思うが、本論は実に面白く、エピソードに満ちていた。
参議院を通して戦後政治史のほとんどが見えるような気持ちにさせられた。
とりわけ参議院なんかいらないと、軽く思っていた私など、浅学の向きには、
目からウロコの情報が満載されている。
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私は昭和43年7月の参議院選挙で、初めて選挙を経験した。
その頃は、地方区と全国区に分れていて、全国区では石原慎太郎が300万票
でトップ当選し、青島幸雄が120万票を集め2位になった。(以下敬称略）
当時の全国区は記名制で現職以外は知名度が最優先と言っても良かった。
NHK政治記者であった上田哲が社会党から立候補して初当選、他には作家の
今東光。山田勇（横山ノック）などが初当選している。
いわゆるタレント候補の優位が、この時の選挙で実証された。
現職最高位、全体第5位で当選したのは重宗雄三(74)、自民党参議院議長で
あった。
あの東京オリンピック女子バレーボール監督、大松博文より上位だった。
この人物が日本の数々の政治局面でどれだけ重要な役割を果たしていたか、
この本を読むまで、私は全く認識していなかった。
日本国憲法で制定された二院制は、本当に正しく機能して来たのだろうかと常々
思っていたが、先の「ねじれ」国会によって、民主党が思い切りワガママ権限を
駆使したことで、ようやく参議院の重みが実感として理解できるようになった。
今回の参議院選挙では、与党民主党が過半数割れとなり、あの福田政権下、
民主党が行なったイジワルとも言える政権つぶしを、今度は自民党が行なえる
ようになった。果たしてどうなって行くのか、大人の選択を期待するのみだ。
全く逆の構図だが、安倍、福田、麻生の時代は、小泉さんの郵政選挙の遺産で
衆議院絶対多数の状態だったから、当時の自民党は重要法案は衆議院3分の2の
数を使えば何とか通過させることが可能だった。
例外は日銀トップ人事であった。
この件では、民主党は参議院の抑止機能を露骨に行使した。
日本銀行法第二十三条により日本銀行の総裁と副総裁は、内閣が両議員の同意を
得て任命することになっている。
そのため、通常の法案のように、参議院が否決した後、衆議院で3分の2以上の
賛成で再可決するという訳にはいかなかったのだ。
結論から入るようだが、政権を倒すためだけに参議院の抑止能力を行使するのは
間違っている。それがあまりに露骨だったから、60日放置、見なし否決といった
まどろっこしいルールもあいまって、参議院なんかいらない論になってしまう。
本来の参議院の理想は、戦後すぐ、吉田政権時代の緑風会の発言行動にあると
良くいわれる。
政権与党とは距離を置き、政策そのものの是々非々を論じて、法案に修正を
加え、場合によっては廃案にする議論を尽くすのが、参議院が存在する意義なの
だと思う。今回ようやく、その環境が整ったと考えることもできる。
衆議院の方は2大政党化が進み、政権交代によって、活発に国民の声を取り上げ、
政権運営していくことが望まれるが、参議院も同様になってしまうのは存在の自己
矛盾ともいえる。両院与党過半数といった体制は、本来望ましくはない。
衆議院は、首相の権限で、いつでも解散総選挙に打って出ることができる。
その際、小選挙区の候補を公認する権限も与党党首に集中する。
典型的なのは小泉郵政選挙だったが、一時の熱狂で国民が時の政権に大半の
票を投じた結果、与党が3分の2以上の議席を独占すると、どんな法案でも通せる
環境ができてしまう。
首相は、相当思い切った政策をどんどん法案化し、成立させられる。
こうしたいわば国会議員に対する生殺与奪の権、人事権を一手に握るのが首相の
権力、衆議院の仕組みと言える。（1994年の小選挙区以前はそうではなかった）
この首相の権力に対峙して参議院があり、首相の暴走にノーを突きつけることが
可能な形体が二院制本来のメリットだ。
冒頭に紹介した重宗雄三は1960年代に自民党参議院議員会長、参議院議長と
して、その権限を巧みに行使し、自民党政権の運営を担った大物政治家だった。
もっとも池田勇人とは不仲で、池田政権はしばしば参議院の抵抗にあい重要
法案を廃案にされている。
佐藤政権では、1969年８月「大学臨時措置法案」の成立に、議長特権を活かし
佐藤を喜ばせている。
この法律は、大学紛争で訪米阻止に悩む佐藤首相が、最優先で可決したかった
もので、無理をしてでも参議院での通過を望んでいた。
佐藤は1967年11月の羽田空港闘争のような混乱はどうしても避けたかった。
1969年秋に控える首相訪米は沖縄返還時期の目処をつける重要なものだった
からだ。
8月2日、自民党は実質審議なしで参議院文教委員会でこの法律を強行採決し、
可決させている。
これに対して野党は本会議議長不信任決議案、副議長不信任決議案を提出して
いつもの徹底抗戦に入ろうとしていた。
そして不信任決議案の可決を遅らせるために、牛歩戦術を用いる予定であった。
これをやられると、ひとつの法案決議で丸1日以上かかってしまう。
（この対策もあって、後に参議院の投票はボタン式に改善されている。）
会期末は8月5日であり、野党が徹底抗戦すると、大学臨時措置法案を会期内で
成立させることは難しい状況にあった。
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八月三日夜（中略）不信任決議案の趣旨説明などの時間を制限するための動議の
投票中に議場が混乱したので、重宗は本会議を休憩にする。その後、（中略）
日程変更権を行使して大学臨時措置法案を議題とし、採決を行なうのであった。
こうして、佐藤首相が切望したように大学臨時措置法は成立した。
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国会法第十九条によって、議長は、議事を整理する権限を与えられている。
さらに、参議院規則第八十八条は議長が議事日程の順序を変更する権限も認めて
いることを巧みに活用した、重宗議長の裏技だった。
これに先立つ民主党鳩山一郎内閣時代、自由党との保守合同目前の国会では、
左右社会党が参議院で暴れ回っていた。その様子はびっくりするぐらい野蛮だ。
子供の頃、映画館で見た、丹下左膳や鞍馬天狗の映画の合間に放映されていた
ニュースの国会乱闘シーンを思い出してしまった。
審議対象となっていた法律は国防会議構成法案、憲法調査会法案であった。
いづれも今日見れば、是非とも成立しておいて欲しかった法案だ。
1955年7月30日の会期末が近づき、両法案は野党による審議引き延ばしのため、
保守2党は成立を諦め継続審議とすることを内閣委員会で決定した。
ところが議員運営委員会が開催されると、左右社会党は委員長を負傷させ、
議事を不可能にしてしまう。
さらに議長と副議長を議長室に押し込めて、本会議も開けないようにした。
こうして本会議が開催できないまま、両法案はとうとう廃案になってしまった。
こんな無茶苦茶な事態が起こったのも、保守党と自由党の足並みが揃わず、
重要法案を会期末近くに参議院に回したことが原因であった。
こうした反省を踏まえて保守合同が進展する。
鳩山、緒方、三木武吉、大野伴睦の四者会談から始まり、1955年11月15日、
保守合同が成り、今の自由民主党が生れた。
1956年12月、自由民主党は鹿児島県の補欠選挙を経て、参議院でも過半数を
獲得し、衆参両院で過半数をしめる。以後保守内閣が続くことになった。
この体制は1989年まで続いた。
私は、はじめからこのようだと思っていたが、認識不足だった。
かくして衆議院で決まったことは、ほぼ自動的に参議院を通過する時代が30年も
続いた。
参議院は衆議院のカーボンコピーだと批判されるものの、政権与党の政策審議を
迅速に進める体制は、おおむね歓迎されていた。それは以前の混乱がひどかった
ことへの反動だったのだろう。
1959年、上記の重宗は自民党参議院議員会長となる。
参議院独自の議員グループ清新クラブを結成し、実力を示しはじめた。
1961年8月には参議院議長になっている。
参議院をとりまとめる議員会長を経て議長となった重宗の権限は絶大になり、
佐藤栄作総理をも見下すが如き振舞いをしていたという。
参議院から常に閣僚2名を送り込む慣習も確実になっていた。
このまま1970年代も重宗議長の時代は続き、その4選はほぼ間違いないと思わ
れていた。
その矢先、この流れを断ち切ったのは、ほかならぬ参議院議員から出てきた
自浄作用であった。
河野謙三氏は1971年6月の参議院選挙のあと、7月7日全参議院議員宛てに書簡を
送り、参議院のあるべき姿を訴えた。
参議院への信頼を取り戻すために、河野は次の3つの改革を提案する。
(1）議長、副議長は党籍を離脱すること。
(2)参議院議員が閣僚、財務次官に就任するのを自粛すること。
(3）党の立場を離れた議員個人の見解に基づく議論を重視すること。
こられは重宗体制に対する痛烈な批判そのものであった。
それから紆余曲折はあったものの、内部力学が働き、ついに重宗は立候補を
断念し、木内四郎を擁立することになる。
そして保利、中曽根らが党内候補一本化のため、河野にも出馬を断念させようと
働きかける。
しかし河野は「私一人になっても立候補する」と参議院議長への出馬を断念しな
かった。
結局参議院三木派を中心に15名が造反し、河野議長が誕生した。
彼の努力により、参議院は、一定の信頼を回復し良識を取りもどしていった。
だが派閥政治の時代が深まると、衆参両院にまたがる議員グループの意見が
力を持つようになり、重宗の時代のように議長の権限はさほど重要ではなくなった。
田中角栄的政治においては、派閥会派の力が参議院議員にも及んでおり、
衆議院で決定した方針を、参議院に属する派閥議員も守ることになった。
再びカーボンコピーの時代にもどったのだ。
栄枯盛衰世の習いというが、さしもの田中全盛時代も、リクルート問題と宇野
総理の女性スキャンダル、そして消費税導入で一気に崩壊へと向かう。
1989年7月の参議院選挙で自民党は大敗する。
自民党の獲得議席は36、社会党は46議席を獲得した。
非改選議員を合わせ自民党は109になり、野党が参議院の過半数をしめる、
いわゆる「ねじれ」国会となってしまった。
参議院には解散がなく、3年ごとの改選だから、一旦こうなると、首相としても
打つ手がなくなる。
最近では珍しくない事態だが、国民が久しぶりに経験する異常事だった。
社会党の土井たか子委員長は「山が動いている」とその実感を語っていた。
当然、野党との協議は必須となってくる。
だが初めて獲得した国政への実質関与権に、当時の野党は悪のりした。
そうとしか言いようがない。
これが全国民に不都合な年金制度改革の先送りを生んでしまった。
竹下内閣が提出した国民年金改正法案は、再三内容が後退していった。
そして年金支給開始時期の引き上げが、大幅に遅くなってしまった。
厚生年金の制度改革は結局都合15年もの遅れが生じてしまったのだ。
若い世代へのしわ寄せ、年金制度いきづまりの遠因は、この時期に生れている。
1994年細川内閣で成立した、政治改革関連法案は、衆議院は小選挙区300議席、
比例区200議席という自民党に有利な形で決着した。
以後、衆議院は二大政党間で、政権交代が起こり易い構造になった。
それゆえ、これ以後参議院の役割は以前にも増して重要になったと言える。
1998年に再び訪れた「ねじれ」国会では、自民党小渕内閣の丸のみが目立った。
自由党の小沢一郎は、金融危機にあっても、それを政争のネタとして預金者
保護を含む金融再生関連法案を成立させないで、小渕内閣を倒すことを狙って
いた。ゴタゴタの中、長銀は破綻し一時国有化されてしまった。
この政争は野中の努力が実を結び、1999年自・自連合が生れ「ねじれ」国会は
解消したが、この間に、無差別可決された金融救済・景気浮揚策のため、大量の
赤字国債が発行され、いまその借金が重く国民の上にのしかかっている。
参議院とは何か。筆者は以下のように定義している。
「参議院とは、議員内閣制の下で内閣と衆議院が一体となって行う立法などの
活動を抑制する存在である」
二院制に対する評価は分かれるであろう。
一院制であれば、政治の意思決定は迅速になる。年金制度改革の遅れのような
事態は避けられたかもしれない。
だが、やはり国家の意思決定は慎重であるべきだとする筆者の意見に私も賛成
する気持ちになった。
耳に心地よいマニフェストに国民が踊らされたことも記憶に新しい。
問題の所在は、参議院が、民主主義の基本である平等原則を徹底できるかどうか
にかかっている。例の60日見なし否定ルールも、もっと短縮すべきだ。
一票の価値が最大で6.59倍もの開きがあったことに対して、1996年9月の最高
裁判決で違憲状態と判断されてから、14年になるが、具体的な動きはまだない。
今回調べてみると1967年、鳥取地区で当選した議員が獲得したのは154933票で
あった。
2010年の当選者も158445票であった。ということは、得票数そのものは45年間、
ほとんど変化していないのだ。
一票の格差は人口が激減したことによるのではなく、そもそも、県単位に割り
当てる方式が、最初から格差を生んでいたことを意味している。
早期にブロック制へ移行し、一人区を減らし、多様な意見を持った議員が平等な
選出環境から選らばれるよう改革を進める必要があるというのが筆者の結論だ。
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政治制度改革は、何らかの外部委員会設置、国民投票をせねば永遠に解決しない。
